浅谈我国律师管理体制的发展变化

我国律师管理体制自新中国律师制度设立以来，大体经历三种形态。

(一)单一的行政管理体制。主要是在建国初期和律师制度恢复之初。1950年12月，中央人民政府司法部发出了《关于取消黑律师及讼棍事件的通报》，宣布取缔了旧中国的律师制度。1954年7月，司法部又发出《关于试验法院组织制度中几个问题的通知》，指定北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳等大城市率先进行法律顾问处试点。这一时期的法律顾问处都在大中城市设立，隶属于律师协会管理，律师协会设在司法行政机关内，同时没有全国性律师协会，律师是国家干部。这种管理体制从形式上看，虽然律师协会直接管理律师，但不是带有自律性的行业管理，而是行政的管理。1979年7月，五届人大二次会议通过《中华人民共和国刑事诉讼法》，对辩护列出专章规定，为律师制度的恢复提供了法律依据。1980年8月，五届人大常委会第十五次会议通过《中华人民共和国律师暂行条例》，规定律师的执业机构是法律顾问处，法律顾问处受司法行政机关组织和领导，法律顾问处按行政区划设立，为国家事业单位，律师为国家法律工作者。《暂行条例》也对律师协会作了专门规定，**次从法律上确立了律师协会作为律师行业性组织的地位、组织机构和作用，不再沿用建国初期律师协会隶属于司法行政机关的做法。但由于当时律师制度处于恢复重建时期，全国律师数量不多，普遍建立律师协会的条件尚不成熟，已经建立的律师协会多是设在司法行政机关的律师管理部门内，与律师管理部门“一套人马、两块牌子”，律师协会的领导大多由司法行政的领导兼任，不能独立发挥行业管理职能。这种体制大约延续到上世纪八十年代中期。

(二)司法行政为主导，律师协会为辅的律师管理体制。-到上世纪八十年代中期，律师制度恢复重建工作基本完成，全国县一级行政区域普遍建立了法律顾问处(后更名为律师事务所)，律师队伍有了空前的发展。1986年7月，**届全国律师代表大会在北京召开，正式成立了中华全国律师协会，通过了《中华全国律师协会章程》，确立了律师协会具有律师业务指导、工作经验交流、维护律师合法权益等九项职能，成为律师协会参与律师行业管理的重要里程碑。自此，律师管理体制在《律师暂行条例》确立的单一行政管理格局的基础上又增加了律师协会行业管理的份额。但这个时期，

律师资格考试与授予、律师执业证的颁发、律师事务所的审批、律师发展政策的制定等管理工作中实质性内容仍保留在司法行政机关，律师协会的主要领导也由司法行政机关的领导兼任。律师协会在律师管理体制中仍处于从属的地位，行业管理的职能并不明显。

(三)司法行政机关监督、指导下的“两结合”管理体制。1986年到1993年期间，各地律师协会有了很大发展，内部建设力度加大，在律师管理活动中更积极、更主动，行业管理的作用日益显现。在邓小平同志南巡谈话掀起的新一轮改革热潮推动下，1993年12月国务院办公厅批转了《司法部关于深化律师工作改革的方案》，该《方案》就律师管理体制做了如下表述：“从我国国情和律师工作的实际出发，建立司法行政机关的行政管理与律师协会行业管理相结合的管理体制。经过一个时期的实践后，逐步向司法机关宏观管理下的律师协会行业管理过渡。”并以此，对司法行政机关和律师协会的职能做了划分。这个《方案》首次提出“律师协会应由执业律师组成，领导成员由执业律师中选举产生。”1995年7月，在第三次全国律师代表大会上，司法部对全国律师协会进行了重大改革，按照《方案》的规定，全体理事、常务理事、会长、副会长均由执业律师担任，司法行政机关的负责同志不再兼任职务。律师协会机关作为全国律师协会的办事机构实行秘书长负责制。律师协会履行行业管理职能实现了由理论向实践的跨越。1996年5月，八届人大常委会第十九次会议通过的《中华人民共和国律师法》进一步明确了司法行政机关“对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。”和“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织”这样一个职能格局，简称“两结合”。应当说，这个模式自从提出后一直在探索中，传统的行政管理为主的主张和理想中的行业管理的主张也一直在争论中，仁者见仁、智者见智，各地的做法因此不尽一致。2003年9月，司法部律公司司长赵大程(现任司法部副部长)在全国律师管理处长培训班上就这个问题传达了司法部的态度，指出：“我国的律师管理体制就是‘两结合’的体制”，从而结束了向“行业管理”过渡的提法。